????編者按 無人島，顧名思義是沒有人類活動的島嶼。然而，近年來，隨著海島資源非法開采的日益加劇，這些“無人島”不再“無人”，并隨之出現了社會管理和法治管理的真空，民事糾紛不斷，治安刑事案件時有發生。據統計，山東海域分布著大小456個海島，其中所謂的“無人島”達280多個。

????今年3月1日，《中華人民共和國海島保護法》正式實施。如何有效整合現有的海上執法力量，讓這部法律在茫茫大海中得以貫

????近日，青島市綜治辦、青島市公安局等9家單位聯合下發《青島市海上治安綜合治理暫行辦法》，首次試水海上綜治模式。日前，《法制日報》記者走訪了多個“無人島”，試圖探訪海上綜治模式如何變“群龍鬧?！睘椤叭糊堉魏！?。法制日報記者 余東明 法制日報實習生 張秀振

????5月5日下午，山東省海警二支隊的會議室里氣氛異常熱烈，來自青島市公安、海關、海事、漁業等9家單位及青島市沿海十個區(市)綜治辦的負責人在這里齊聚一堂，召開了一次海上治安綜合治理聯席(擴大)會議，互相交流海上管理的經驗和問題，共同研究治理對策。

????這樣的海上綜治聯席會議源于今年年初青島市綜治辦等9家單位聯合下發的一份文件———《青島市海上治安綜合治理暫行辦法》。該文件按照“分工負責，通力配合”的原則，建立了海上治安綜合治理模式，要求各單位間職權明確，信息互通，協同作戰。由此，青島海上治安綜合治理模式首次浮出水面。

????“要保證海上各項管理的到位，良好的治安秩序是關鍵。”青島市委政法委常務副書記王延球認為，通過科學整合海上執法力量，擺脫過去各自為戰的管理混亂局面，形成海上管理部門的統籌協調機制，能有效增強海上治安管理合力。

????“島主”一手遮天

????執法部門單兵作戰力不從心

????目前，公安海警是海上治安管理的主要執法力量。而青島海域的治安管理任務主要由山東省海警二支隊擔負。多年來，隨著海上經營活動的日益增多、海上治安形勢的日益嚴峻，這支相對單一的執法力量頗感力不從心。

????“警力少，登島難，駐島更難！這是海上執法最大的瓶頸?！焙＞ш犝翁幐墒卤逑楦Ｏ颉斗ㄖ迫請蟆酚浾呓榻B道，許多海島地形復雜，暗礁環繞，執法人員面臨警力不足和裝備落后的局限，海上執法一度感到勢單力薄。

????據了解，山東省海警二支隊目前承擔著青島海域59個無人海島的治安管理任務。這些海島大多盛產稀有藥材，周邊生長了大量海參、鮑魚等名貴海產。一直以來，由于缺乏規范的管理，許多海島都不同程度有過被恣意開采、隨意養殖等野蠻開發問題。由于海上土地、自然資源權屬劃分模糊，海島經常被沿海一些居民占用，甚至會被一些身份背景不明的社會閑雜人員取得“控制權”，爭搶資源導致的各類糾紛事件和案件沖突時有發生。因海島交通不便，一些案件發生后受害人無法及時報警，執法人員在辦理案件中也面臨難以偵查取證等問題。

????近日，《法制日報》記者隨海警官兵來到了距陸地11.5公里的大公島。登島后，記者發現，島上植被茂盛，鳥類繁多，懸崖峭壁環繞，巖縫洞穴密布。海警官兵告訴記者，大公島周圍蘊藏著豐富的漁業資源。一些不法分子為獲取利益，曾攜帶刀槍弩等管制物品恐嚇他人，島上治安一度陰云密布。

????“他們有恃無恐，儼然‘島主’模樣，動輒對他人暴力相加，受害人因靠島謀生，多數都會選擇忍氣吞聲?！焙＞俦嬖V記者，青島舉辦奧帆賽前夕，他們就曾在此島上抓獲一名非法攜帶管制槍支的犯罪嫌疑人。

????記者還了解到，在距海岸線較遠的千里巖島上，也曾發生過類似被不法分子“一手遮天”的情況。為占用資源，劉某經常手持砍刀、身背獵槍和仿真槍在島上“巡邏”，還在酒后毆打了島上航標站管理員等多名群眾，后劉某因尋釁滋事和非法持有槍支罪受到懲處。

????“違法犯罪只是海島存在問題的表象，它的真正癥結在于資源的無序開發和利益的你爭我奪。”回憶過去，海警二支隊政委許瑞海感慨頗多。

????記者了解到，當前國家賦予海警的職權是對海島引發的治安問題進行處理，但在許多違法犯罪現象的背后，都普遍存在對海島資源爭搶的矛盾，解決這些問題要涉及到海洋、漁業等多個部門。而多年來，海上職能部門較多，分工不夠明確，各職能部門單打獨斗，而且一些執法部門力量薄弱、裝備匱乏，很難形成對海島破壞勢力的打擊合力。

????利益爭斗致治安嚴峻

????“九龍”海上綜治遏制無序開發

????據了解，早在2008年，青島市就頒布了名為《青島市無居民海島管理條例》的地方性法規。奧運會帆船賽前夕，青島市還組織多家涉海單位對青島海域的所有海島進行了清理整治。整治行動之后，海島的治安形勢好轉了一陣子。但時間一長，治安問題又“舊病復發”，無法從根本上鏟除各類隱患存在的土壤。

????至此，青島市得出了一個結論：僅僅依賴于頒布幾套法律法規或開展治安清理整治行動來實現對海島的長效管理，是遠遠不夠的。

????2009年5月末，山東省海警二支隊接手了一起海上漁事糾紛案件。當事人楊某在海上作業時誤入徐某布網區域，不慎將網具破壞。雙方言語不當導致矛盾升級，徐某帶領十余名作業工人強行扣押了楊某船上的電臺、雷達、漁具等物品，最終演變成了一起19人參與的海上群體性案件。

????案發后，海警二支隊成立了專案組，同時協調青島市公安局等4部門成立了多元化矛盾聯調小組。多家單位各司其職，摸清矛盾內因，積極協調雙方。經過近一個月的耐心工作，徐某最終歸還了所有物品，并向楊某賠償了經濟損失，一場海上糾紛案被妥善化解。

????“從這起案件中，我們嘗到了用綜合治理的方法解決海上治安問題的甜頭?！痹S瑞海說。

????“當時，青島市正在加快推進社會治安綜合治理制度化、規范化、標準化建設?！鼻鄭u市綜治辦副主任沙秉忠告訴《法制日報》記者。在他的辦公室里，記者看到了這份《青島市海上治安綜合治理暫行辦法》。文件細化了各單位在海上管理的職責，如海洋局負責環境保護和海島使用的監管，查處違法鋪設海底電纜管道、海洋廢棄物傾倒等行為；漁業局負責保護漁民的合法權益和維護生產作業秩序，查處非法占用海域、海島、海洋自然保護區和非法捕撈等行為；海事局依法加強海上交通安全監管，調查處置海上交通事故等等。

????文件規定，山東省海警二支隊作為海上執法的主力軍，采取聯合執法的形式，全力配合各涉海單位的執法活動，震懾不法分子，嚴厲打擊暴力抗法。

????“治安問題的背后隱藏著利益斗爭，一味藥方解決不了整體病癥?！鄙潮艺f，綜治模式無疑是一劑良藥。各職能部門協調配合，多管齊下，徹底遏制海島的無序開發，才是解決海島管理問題的治本之策。

????長效之路還有多遠

????海上綜治需相關部門長期磨合

????負責起草文件的青島市委政法委研究室副主任王金明告訴《法制日報》記者，為保證海上綜治工作的全面落實，青島市還專門成立了海上治安綜合治理聯席會議辦公室，每半年組織涉海單位召開一次會議，遇有重大情況隨時召集開會，共同研究處理海上管理事務；各涉海單位指定了辦公室聯絡員，負責日常海上管理工作的協調。

????同時，青島市還將海上治安綜治工作納入了對各部門的日常綜合考評機制，規定下屬的10個沿海區(市)級綜治辦負責協調本轄區涉海部門開展管理，形成組織嚴密、制度規范、通力配合的海上管理工作機制。

????“其實這份文件還只是懸在半空。”對于暫行辦法，沙秉忠并不諱言，由于各單位職責分工不同，執法人員能力差異，各單位之間還需要長期的相互磨合才能真正達到有力的配合。

????《中華人民共和國海島保護法》已正式實施，法律明確規定，無居民海島歸國家所有。據了解，青島市正在進一步規范海島的保護與利用，從實踐中摸索符合當地實際的貫徹方法，使法律的落實能夠水土相服。

????“只要大家的方向一致，目標只會越來越近。”沙秉忠堅信，海島需要合理開發，更需要有力保護，只要各涉海單位找準并解決好海島存在的內在問題，理清思路，從源頭上進行清理整治，外部問題也自然會迎刃而解，海島的治安形勢必將會日趨穩定。法制日報青島5月5日電