使用權(quán)出租轉(zhuǎn)讓延慶、懷柔下轄兩鎮(zhèn)試行，此舉突破現(xiàn)行《土地管理法》
北京出臺《試點辦法》突破了現(xiàn)有《土地管理法》對農(nóng)民集體建設(shè)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓限制。本報記者浦峰攝
新京報訊
《北京市農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)
流轉(zhuǎn)試點辦法》等政策已出臺，并在延慶、懷柔的兩個鎮(zhèn)開始進行流轉(zhuǎn)試點。這是記者昨日從北京市第十二屆人大常委會上獲知的消息。
根據(jù)有關(guān)辦法，試點地區(qū)的農(nóng)民集體建設(shè)用地可以進行出租、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)活動，此舉是對我國現(xiàn)有《土地管理法》的重大突破。
根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國土地管理法》第63條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。而在市國土資源局去年制訂的《北京市農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點辦法》中，農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)在土地所有者和使用者自愿的前提下，可以轉(zhuǎn)讓、租賃、作價出資（入股）。從去年9月開始，試點辦法在延慶的大榆樹鎮(zhèn)、懷柔的廟城鎮(zhèn)施行。
按照該辦法規(guī)定，進行流轉(zhuǎn)的土地必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，并取得立項批復(fù)，農(nóng)用地和未利用地則需履行申請、批轉(zhuǎn)手續(xù)后方可變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，嚴禁利用建設(shè)用地進行商品住宅開發(fā)，不得擅自變更土地用途。
試點辦法規(guī)定，取得流轉(zhuǎn)的土地所有者首次流轉(zhuǎn)的土地受益原則上歸擁有土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟組織所有，提取一定比例作為農(nóng)村社保投入外，其余轉(zhuǎn)向用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、興辦集體公益事業(yè)等支出，再次流轉(zhuǎn)受益歸土地使用權(quán)的單位或個人所有。
試點解讀 土地流轉(zhuǎn)收益歸集體所有
延慶國土房管局有關(guān)人士解讀《試點辦法》諸多亮點，該試點首批400畝土地即將流轉(zhuǎn)成交
“去年上半年醞釀這個政策時，曾經(jīng)準(zhǔn)備在10多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都進行試點，但后來最終確定的只有延慶和懷柔的兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。”在延慶縣國土房管局土地執(zhí)法監(jiān)察大隊辦公室里，負責(zé)延慶縣土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點工作的李俊嶺隊長向記者介紹了該政策的來龍去脈。他認為，試點規(guī)模縮小說明了事件敏感的程度。
“南方省市在這方面走在前面，現(xiàn)在我們依據(jù)的都是它們的試點經(jīng)驗”。為此延慶方面還專程前往江蘇蘇州、安徽蕪湖進行考察，最終結(jié)合自己的實際情況，參照蕪湖的試點方法。
李俊嶺說，試點事宜原打算從今年上半年開始，但由于全國土地大整頓，所以直到現(xiàn)在才開始運行。首個即將流轉(zhuǎn)的是東桑園村400.2畝的土地，打算以每畝1萬元的價格出租出去。
亮點1 盤活建設(shè)用地吸引更多資金
“集體建設(shè)用地使用權(quán)，在土地所有者和土地使用者資源的前提下，可依本辦法規(guī)定，以轉(zhuǎn)讓、租賃、作價出資（入股）等方式流轉(zhuǎn)。” ———《試點辦法》第2條
作為長期負責(zé)農(nóng)村集體土地工作的政府工作人員，李俊嶺對農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)的情況非常了解。他介紹，北京市出臺的試點辦法的意義在于：突破了現(xiàn)有《土地管理法》對農(nóng)民集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制。
李俊嶺拿出一本《中華人民共和國土地管理法》，念出第63條：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。“試點方案要解決的根本問題就是要盤活集體建設(shè)用地，讓集體土地流轉(zhuǎn)市場化運作，從而更能吸引投資。”
由于《土地管理法》的規(guī)定，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用土地招商引資的普遍做法是：先由上級政府進行征地，將土地性質(zhì)從農(nóng)民集體所有變?yōu)閲校缓筮M行出讓，成為建設(shè)用地。“這個過程中程序繁雜，環(huán)節(jié)很多，一個項目運作下來一般需要兩年時間，影響了投資效率”。
而按照試點方案，延慶縣國土房管局接到農(nóng)民建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)申請后，7個工作日內(nèi)就必須進行審批。“投資企業(yè)不再需要承擔(dān)征地費，而是交納‘租賃費’，成本也省下來了”。
“試點之前，當(dāng)然也有地方在自發(fā)搞土地租賃，但由于沒有法律依據(jù)，土地管理部門不能為其辦理各種手續(xù)，并且要對其進行行政處罰，但這種情況確實對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟有好處，政府執(zhí)法起來也有困難。”
亮點2 決定權(quán)由省級直接下放到村
“（申請土地流轉(zhuǎn)需提交）擬流轉(zhuǎn)土地所屬的集體經(jīng)濟組織成員會議三分之二以上成員或者三分之二以上成員代表同意流轉(zhuǎn)的證明文件。“———《試點辦法》第11條
北京市的試點辦法另一個重大突破是，決定農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)改變的權(quán)力從省一級政府直接下放到最基層的村里，由村民自主決定土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，上級政府部門負責(zé)監(jiān)管。
李俊嶺介紹，為方便落實，一般情況下村委會或執(zhí)委會可以先與開發(fā)商進行接洽，形成初步意向后提交村民代表大會討論。
李俊嶺說，縣級主管部門主要通過四個方面進行監(jiān)管。一是先對擬流轉(zhuǎn)土地性質(zhì)進行認定，擬流轉(zhuǎn)的土地必須是集體建設(shè)用地。二是必須召開村民代表大會，流轉(zhuǎn)申請必須經(jīng)村民代表大會三分之二以上村民通過并且簽字，方可生效。三是承租方（開發(fā)商）的建設(shè)項目要受到土地管理部門和城市規(guī)劃部門制約，必須符合城市建設(shè)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。 最后，如果牽涉到農(nóng)用地或未利用地，必須先經(jīng)市政府，將土地性質(zhì)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。
亮點3 土地流轉(zhuǎn)收益須向村民公開
“首次流轉(zhuǎn)的土地收益原則上歸擁有流轉(zhuǎn)土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟組織所有，再次流轉(zhuǎn)的土地流轉(zhuǎn)收益歸流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的單位或個人所有。” ———《試點辦法》第18條
根據(jù)試點辦法，首次流轉(zhuǎn)的土地流轉(zhuǎn)收益原則上歸集體所有，如果此后再次流轉(zhuǎn)，收益歸擁有使用權(quán)的單位或個人所有。
李俊嶺介紹，延慶的做法是，全部的收益資金都歸村集體所有，但這筆資金不直接入村里的賬，而是由鎮(zhèn)政府給村里列一個專門賬戶保管。資金的使用需要由村民代表大會研究后向鎮(zhèn)政府請示。
據(jù)介紹，延慶大榆樹鎮(zhèn)的集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益資金主要用于農(nóng)村村民的社保投入，其他還有對村民進行一些就業(yè)技能培訓(xùn)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、興辦集體公益事業(yè)等支出。按照試點辦法，土地流轉(zhuǎn)收益的收支情況都必須向村民公開。
但鎮(zhèn)政府保管這筆錢，又有沒有第三者可以進行監(jiān)督怎么辦？李俊嶺表示，還沒有發(fā)展到這一步，目前只到鎮(zhèn)政府和縣國土局對下監(jiān)督這個層面。
亮點4 試行暴露困難及時總結(jié)完善
“（申請土地流轉(zhuǎn)需提交）存在原土地使用者的，應(yīng)提交解除使用關(guān)系及補償情況的書面證明材料。”———《試點辦法》第11條
如果流轉(zhuǎn)的是村民個人擁有使用權(quán)的土地怎樣補償？李俊嶺說，延慶沒有采用提成的辦法，而是由政府確定指導(dǎo)價為200-1000元/畝，由村集體先從農(nóng)戶手中購得使用權(quán)，先期補償，此后土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)走向、流轉(zhuǎn)價格均與農(nóng)戶無關(guān)。
例如，村民甲的小工廠的用地可以流轉(zhuǎn)，便由村里與甲商量簽訂協(xié)議，按協(xié)議價格進行補償。之后，土地使用權(quán)就歸村集體，流轉(zhuǎn)給開發(fā)商后，甲不能從中再進行提成。
李俊嶺解釋，不用提成的辦法是因為，土地所有權(quán)是全體村民的，因此收益也應(yīng)由全體村民共有。但現(xiàn)實表明，這一做法爭議很大，也是試點工作目前暴露出的最大困難。 “流轉(zhuǎn)前后的價錢是個大問題”，李俊嶺說。李俊嶺說，試點中出現(xiàn)的問題都會進行及時總結(jié)，上報市國土局，以幫助對政策進行完善。
專家解讀 農(nóng)村集體土地市場有望出現(xiàn)
北京土地學(xué)會理事李延榮認為，此舉有助于有效配置土地
“這一政策的出臺，意味著今后將除了國家嚴格控制的土地一級市場，還將新生一個農(nóng)村集體土地市場。”中國人民大學(xué)教授、北京土地學(xué)會理事李延榮認為，集體土地直接進入市場，將有助于有效配置土地資源，最大限度的發(fā)揮土地作用。
據(jù)了解，現(xiàn)行的《土地管理法》禁止農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，上個世紀(jì)80年代始，農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象大量存在，集體建設(shè)用地隱性市場客觀存在。因為缺少合法性，這種流轉(zhuǎn)合同屬《合同法》規(guī)定的無效合同。一些經(jīng)營業(yè)績不佳的企業(yè)鉆法律空子，在合同期滿之前，故意不交租金，訴訟時，農(nóng)民集體利益得不到保障。
近年來，國土資源部在江蘇蘇州、安徽蕪湖、浙江湖州、河南安陽、廣東省等地的試點，為法律的修改和土地使用制度的改革作了重要的政策儲備。各地的做法不盡相同，試點中也出現(xiàn)了不少問題，“如何保護農(nóng)民利益和保障農(nóng)用地不會被基層政府變相流轉(zhuǎn)，是兩個最值得警惕的問題。”李延榮說。
新聞背景
2001年溫州
浙江省溫州市率先頒布新辦法，規(guī)定農(nóng)民集體建設(shè)用地的使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，據(jù)稱這屬全國首創(chuàng)。該城市的辦法是，凡集體建設(shè)用地上的建筑物、構(gòu)筑物等依法轉(zhuǎn)讓時，其土地使用權(quán)可相應(yīng)轉(zhuǎn)讓，方式包括出售、贈與、交換、作價入股等。
2002年11月江蘇
江蘇省昆山、海門成為該省流轉(zhuǎn)改革先行試點單位。它們的方法是，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須符合土地利用總體規(guī)劃及城鎮(zhèn)規(guī)劃，嚴格限定在城市和集、村莊建設(shè)用地的規(guī)模范圍內(nèi)；根據(jù)當(dāng)?shù)厥袌龉┣鬆顩r，制訂本地區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)年度計劃。
2003年6月廣東
該省政府發(fā)出《關(guān)于試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用流轉(zhuǎn)權(quán)的通知》，明確農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可上市流轉(zhuǎn)，其方式可以是出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等，并必須符合四個條件。
辦法特別強調(diào)，收益應(yīng)該向農(nóng)民傾斜，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益中50％左右應(yīng)用于農(nóng)民的社會保障安排；剩余50％左右一部分留于集體發(fā)展村集體經(jīng)濟，大部分仍應(yīng)分配給農(nóng)民。 記者謝煒廖愛玲謝言俊
責(zé)任編輯：孫琦
