![]()
2001年在可可西里拍攝到的藏羚羊頭骨。據非政府組織調查，盜獵者已轉戰另一處生存地———藏北羌塘保護區。Photocme供圖
審計署曝光300萬專款截留
凸顯更大面積資金困境，22院士呼吁國家出資阻止可可西里悲劇重演
11月1日，國家審計署發布的“2004年第5號”審計報告披露，審計部門在對國家林業局2003年度預算執行審計時發現，2001年11月，原國家計委追加西藏林芝原始生態自然保護區經費500萬元，但截至2003年底國家林業局只劃撥200萬元，其余300萬元被截留。
這是審計報告首次曝光自然保護區專項經費問題。與此相關的消息是，今年7月，非政府環保組織“自然之友”啟動“中國保護地公眾評估項目”，向全國15個保護區派出7個調查小組。從目前陸續發布的調查結果來看，現行體制下，即使下撥經費正常到位，各自然保護區資金鏈仍十分吃緊。
“上面不愿撥下面不好問”
素有“西藏江南”之稱的林芝地區，距西藏首府拉薩400公里，其東鄰云南省，南與印度、緬甸接壤，野生動植物和旅游資源十分豐富。
10月30日，米林縣境內的西藏林芝民用機場主體工程開工。據《西藏日報》報道，投資7.8億元的林芝機場，是繼拉薩貢嘎機場、昌都邦達機場之后西藏第三個民用機場。“等3年后機場建成，林芝將成為進藏旅游的熱點。”林芝地區行署一位周姓官員表示，地方政府對依靠機場拉動旅游業發展寄予厚望。而開發與保護之間的矛盾也由此產生。
林芝機場立項于2001年，當年原國家計委到林芝地區考察時，提出對機場周邊生態類型自然實施保護，并追加國家林業局500萬元專項資金，要求盡快下撥至林芝地區林業局。“這在全國是個特例。”
西藏自治區林業局保護處處長卓瑪央宗介紹，按現行體制，保護區所需經費由其主管部門或地方政府安排，國家只對國家級自然保護區的建設給予有限資金資助。
2003年4月，與機場毗鄰的工布江達、林芝、米林等五縣18鄉，經西藏自治區政府批準劃建為工布自然保護區(區級)。
審計署對國家林業局2003年度預算執行情況審計時發現，截至2003年年底，前述500萬元專項資金實際到位200萬元。“錢到不到位其實是系統內的事情。”林芝地區林業局官員扎多(化名)表示。據悉，該局正實施林芝機場周邊生態環境安全項目前期工作，其可行性研究報告已由國家林業局專家完成評審，將提交國家環保總局及國務院審批，意在晉升國家級自然保護區。
米林縣林業局一位官員透露，地方政府對報建自然保護區并不感興趣，因為一旦被劃為保護區，當地政府不僅要承擔養護費用，不少經濟活動卻受到限制而得不到補償；但如果被劃為保護區，地方政府則積極謀求晉升國家級，以獲得中央財政的專項補貼。
可以佐證的一個事實是，像武陵源、泰山、九寨溝等，均同時爭取國家森林公園、國家級自然保護區、自然文化遺產等多重稱號，意在爭取專項資金。
在扎多看來，300萬元到不到位，“是上面不愿撥下面不好問”的事情，畢竟地方有關部門在爭取國家級自然保護區的運作過程中，還需國家林業局的支持，以獲得更多的國家撥款。
11月8日，國家林業局自然保護區處一位官員表示，前述300萬元資金已下撥到位，他未就相關問題發表看法。
誰來拯救下一個可可西里
在10月28日召開的“中國野生資源保護獎”啟動儀式上，“自然之友”會長梁從誡表示，藏羚羊盜獵分子已開始由青海可可西里轉戰羌塘自然保護區。
資料顯示，地處藏北的羌塘保護區，面積29.8萬平方公里，主要保護對象為野生動物及草原生態系統，其中藏羚羊種群數占世界總種群數的70%.該保護區1993年經區政府批準成立，2000年4月升為國家級。
2003年7、8月和2004年8月，“自然之友”會員周汝堯兩赴羌塘保護區，完成一項專題調查。梁從誡前述觀點也正是源于此。
周汝堯的調查報告顯示，保護區所涉及的5個縣均存在大量非法開采金礦現象，并涵蓋緩沖區、核心區。
報告稱：“金礦開采之處，植被遭完全毀滅，河流水系亦隨之改變，這對野生動物的負面影響無疑是巨大的”。
羌塘保護區管理局一位人士也證實，保守估計，目前保護區內開采金礦超過100個，從業人員超過1.5萬名，金礦老板和工人主要來自青海、湖南和黑龍江三省。
區林業局保護處處長卓瑪央宗介紹，羌塘保護區僅獲得國家一次性撥款1500萬元，“只能解決一部分問題。”
相對于管理局近60人的飯碗，以及消耗巨大的巡山任務，財政撥款無疑是杯水車薪。羌塘保護區管理局那位官員介紹，從1999年到2003年，西藏用于保護藏羚羊的設施建設、配備的各種裝備、巡邏費用以及人員經費等累計達6000多萬元。事實是，一個保護區往往需要10年甚至更長久的時間，才能完成最基本建設。
如一個管理保護站，就包括觀峰臺、搶救室、住房等。一個功能齊備的綜合管理站造價達300萬元。除此，保護區內還要設指示牌、觀測和通訊基站。至于巡山隊需要配備的裝備，更新更快。
周汝堯的調查報告顯示，在羌塘保護區轄區尼瑪縣面積達15萬平方公里，管理分局配備的專職工作人員僅6人，大小車輛2輛，政府每年能下撥的巡邏經費不足3萬元，“只夠一次大巡邏的開支”。而按慣例，保護區每年的大巡邏至少得兩次：春天藏羚羊產羔期和冬天藏羚羊交配期。
偷獵現象不可避免地出現。周汝堯在調查報告引述當地官員的話說，偷獵者“既有外地人，也有本地人，甚至本地官員”。梁從誡在10月28日的活動上警告說，如不立即采取強有力措施，羌塘可能會重演可可西里的悲劇。
“珠峰模式”能否復制
在西藏各級自然保護區內，“珠峰模式”被要求普遍推廣。11月初，在聯合國教科文組織人與生物圈計劃第18次國際協調理事會上，珠峰保護區被批準加入世界生物圈保護區網絡。這也正是當地政府推廣“珠峰模式”的動因。
成立于1988年的珠峰保護區，平均海拔在4800米以上，面積3.3萬平方公里，1994年被國務院批準為國家級。
據新華社報道，由于貧困，當地群眾對有限資源的破壞性開發，如草場被過度放牧，林木被過量砍伐，野生動物遭滅頂之災。
中科院生態環境研究中心苗鴻表示，自然保護與社區發展之間的矛盾，始終困擾著保護區的管理者和社區居民。
以羌塘保護區為例，該區成立10年來，人口和家畜數量不降反而持續增加。“人、家畜與野生保護動物爭奪生存空間的矛盾日益尖銳”。
早在1995年2月，在聯合國開發計劃署的資助下，珠峰保護區內四個縣啟動“以社區為基礎的經濟和社會發展計劃”。
此計劃包括三大塊：一是在西藏開發一種具有特征性、綜合性、示范性的、自下而上的社區參與的新的扶貧模式；二是為珠峰保護區制定一份確保自然環境不受影響，同時為當地群眾提供就業機會及增收機會的生態旅游、環保及建設、自然資源合理開發使用及家庭手工業發展規劃；三是在上述規劃制定前后，廣泛開展包括農牧業、太陽能利用、環境衛生等方面的示范活動。資助者還包括美國新一代基金會、芬蘭政府等。
今年3月，由國家林業局、國家環保總局等部門組成的評估專家組，對珠穆朗瑪峰國家級自然保護區評估，認為保護區內的景觀與生態系統得到了較好的保護。
受此影響，西藏自治區林業局推出一項76.15萬美元的項目，涉及保護區接待站、民俗村、垃圾處理站、車輛、通訊設施等，意在開發羌塘保護區生態旅游。
但林芝地區林業局的扎多認為，珠峰的世界知名度使其有無可比擬的優勢，而其他保護區很難得到類似聯合國發展計劃署資助這樣的外援。在扎多看來，自然保護區真正的問題在于體制不順。
自然保護區有多少婆家？
自然保護區有多少婆家？在扎多看來是一個“有中國特色”的問題。據其介紹，自然保護區分森林、野生動物、濕地、荒漠、野生植物、海洋、草原、自然遺跡、古生物遺跡9大類，前5類隸屬林業部門，草原歸農業部，海洋歸海洋局，而自然遺跡、古生物遺跡則歸地礦部門。
資料顯示，截至2003年底，全國各類自然保護區1999處，國家級的226處，保護區面積逾1.4億公頃，占國土總面積的14％左右。其中林業部門系統超過1500處，160多處為國家級。
根據《自然保護條例》，國家對自然保護區實施綜合管理和分部門管理相結合的管理體制。換而言之，除林業、農業、海洋、地礦四大行政管理部門外，又由國家環保總局進行綜合協調。
一個自然保護區產生的流程是：由地方行政主管部門提出可行性報告，交由當地環保局審查。若是地方級自然保護區，則由當地政府審批；若是國家級自然保護區，就報中央政府審批。批準后，部分可獲得中央財政的資金支持，而保護區的人員組成、工資待遇、經費開支等，全由地方政府承擔；國家林業局、農業部等中央行政部門只對保護區進行業務指導。
由此可能造成的一種后果是，一種類型的自然保護區，有可能林業也在管，環保也要建。而人事問題則更是各保護區管理者“最感頭痛的事”。
以羌塘保護區為例，該保護區管理部門工作人員由林業局派出，實際人事權歸地方政府。一邊是業務主管，一邊是衣食父母，當地方黨政部門或其主要領導做出破壞保護區的事時，保護區管理者很難做到依法與之抗衡。
羌塘保護區管理局一位官員介紹，在劃建保護區之前轄區土地大多歸集體，如果地方政府要采礦，保護區管理局束手無策，只能“做些勸說和指導方面的工作”。
尷尬并不止于此。身為綜合管理的環保部門，未設專門的行政監管機構，“甚至連一次監管都沒法開展。”國家環保總局保護司的柏壽成處長說。這似乎成了“自然之友”啟動“中國保護地公眾評估項目”的大背景。
22位院士呼吁國家埋單
2003年3月，許智宏、李文化等22位院士，根據中國人與生物圈國家委員會的調查結果，向中央政府提出“將保護區經費投入納入國家預算計劃，保障保護區建設與運行的基本費用”的建議。
據介紹，在美國、加拿大等國家，保護區費用納入中央政府財政總預算，自然保護區實行垂直管理。
我國近四成自然保護區位于西部地區。捉襟見肘的地方財政無力支持保護區事業，絕大多數保護區管理者不得不把精力花在“跑錢”、創收、養隊伍方面，而不是執行保護區職能。
以西藏為例，目前全區區級以上自然保護區15個，其中國家級自然保護區7個，總面積達4073.41萬公頃，占全區土地面積的33.9%.卓瑪央宗處長也證實，西藏7個國家級自然保護區，僅3個獲得國家一次性撥款，像珠峰保護區僅獲得600多萬元。
據不完全統計，平均每個保護區獲得政府撥款35萬元左右，保護區職工人均1.1萬元，相當于一般事業單位的人均工資水平，但這里卻包括工資、福利、運行和基建費用。如果工資與運行按一比一計算，僅此一項就要多支出一倍。
而在廣東、浙江等沿海發達地區，自然保護區所需經費已全部納入了省級財政預算，其生態保護工作的成效也相對領先全國。
中國人與生物圈國家委員會秘書長韓念勇曾主持完成《中國自然保護區可持續管理政策研究》課題，建議“改革現行體制，明晰責任”，對國家級自然保護區實行中央政府直接管理和公務員制，同時建立新的政策法規體系。
韓念勇專為此算了一筆賬：全國有136個(2000)國家級自然保護區，按平均編制60人，每人月工資和辦公運行費各1000元計算，每年需1.95億元；若考慮實行公務員制度后，工資和運行費提高一倍的話，需要3.9億元；如果國家級自然保護區數目翻一番達到270個左右，每年需7.8億元。韓念勇認為，從長遠來看，這種投入十分值得，而且是國家可擔負的。
前述22位院士也在建議書中表示，滿足近200個國家級自然保護區的基本經費需求，每年只需10多億元(包括基建和運轉費)，同治理破壞后的生態環境相比，該投入是微不足道的，但它所產生的生態效益卻是無法用金錢來估量的。 記者羅昌平北京報道
責任編輯：孫琦
