我們很難預知，什么時候、在世界哪個角落會發生問題。作為地球上人口最多的中國公民，海外華人足跡早已不是單純的投資、經商和投親訪友，而是渠道更廣的務工、旅游、求學、文化交流。一個數字表明，2004年有2200萬中國人走出國門，這已經是25年前的100倍了。中國人在國際上愈來愈活躍的身影在引來各方關注的同時，
風險也在同步增加。綁架、扣留、車禍、海難、偷窺、恐怖襲擊、勞務糾紛、非法移民……這些詞語，越來越被海外的中國公民所熟悉，也成為籠罩在眾多海外華人心頭的巨大陰影。而如何應對這些問題，中國政府正面臨著一個全新的挑戰。
新威脅呼喚新安全觀
2004年可以說是海外華人的“多事之秋”。11月19日，中國9艘漁船被秘魯軍方認為“非法”進入了秘魯200海里的軍事區而扣押；10月9日，兩名中國工程師在巴基斯坦被綁架；9月16日晚，西班牙埃爾切發生焚鞋排華事件；7月21日，中國天津女商人趙燕在美遭遇警察暴力誤傷；6月10日，中國援建項目工程人員11人在阿富汗遇害……一系列中國公民在海外發生的事件讓不少遠離中國的公民面臨著巨大的安全隱患。據外交部領事司羅田廣司長介紹：“中國公民在境外遇到問題日益增多，與其他國家相比也屬于比較多的。一年中，領事司要直接指導使館處理數百起領事保護案件，而使館自行按規定處理的案件就更多了。”
為什么會出現這種狀況？中國現代國際關系研究所反恐研究中心主任李偉告訴記者：“過去我們總認為恐怖活動與中國無關，但是阿富汗事件對中國保護海外利益的觀念產生了重大沖擊和警示。隨著我國經濟的向外拓展，公民走出國門，我國遭遇的安全風險不斷增多，非傳統安全問題凸現出來。”
他說，從20世紀90年代初期開始，在一些發展中國家，如非洲的也門、肯尼亞、贊比亞、蘇丹，亞洲的柬埔寨等地，中國公民遭遇安全威脅的事件就屢有發生，但這些針對中國公民的襲擊大多以勒索贖金為目的，人員傷亡很少，在性質上以重大刑事犯罪為主，因此在當時被認為是一種常態的犯罪。與傳統安全概念(主要指一國軍事安全)相比，非傳統安全具有兩個特點：一是跨國性，即僅靠一個國家本身將難以解決問題；二是開放性，即可能涉及的安全威脅因素是多種多樣的，目前突出的有恐怖主義威脅、跨國有組織犯罪(包括毒品、人口走私、武器走私等)、能源、經濟、環境等等，這就迫使我們必須要有一個全新的安全觀念。
李偉指出：任何國家在海外的利益都是一個整體，無論是組織機構，還是公司、個人，都是我國在海外利益的體現。
而“國”與“民”結合的特點是一種更全面的安全意識的體現。
但是，“傳統的領事保護、領事業務面很窄，很多到了海外的中國公民有了安全問題也不知道要去找當地的中國領事機構，使領館與普通公民之間尚有距離。而且使領館也沒有過多的時間、人力和經費去一一處理這些事情”。南開大學全球問題研究所所長龐中英博士指出了傳統領事保護的不足。
他對記者說：“在前所未有高度復雜的全球化下，中國外交面臨著巨大的挑戰。如何改革外交體制，建立新的機制和制度，適應全球化形勢，更好地維護國家安全、國家利益以及每個中國公民在世界上的安全，是我們的艱巨而復雜的大任務。”
他說，完善中國的領事制度需要做許多工作，包括進一步普及諸如《維也納領事關系公約》等國際法、國際慣例基本知識，以及在整個領事工作中貫徹“以人為本”的指導思想，真正在領事工作中把依據國際法、國際慣例維護中國在海外的公民的安全和權益作為工作的中心。在那些尚未與我存在外交關系的國家中如何建立和發展領事關系也要考慮。根據《維也納領事關系公約》，外交關系不等于領事關系，外交關系中斷或者不存在外交關系，并不等于不存在和不發展領事關系。我們知道，世界上仍然有少數國家與我國不存在外交關系，但這些國家卻出現了越來越多的中國人，所以，領事關系要跟進，要與這些國家提出建立有關的領事關系的要求，以便保護中國公民的權益和安全。
新一屆中央領導集體已經把“以人為本”的思想貫徹到了領事保護制度中，但關鍵是進一步貫徹和落實。
中國需應急總指揮部
近年來，中國政府日益重視海外公民的安全保護問題。2000年外交部首次出臺了《中國境外領事保護和服務指南》，其目的是“方便中國公民在國外旅行、工作、學習或居留期間，通過中國駐外使領館維護自己的正當權益”。
2003年5月，這份《指南》又更新了版本，比原版加強了實用性和可操作性，并可在外交機構免費索取。與此同時，外交部網站上專門設
有“出國特別提醒”欄目，不定期發布與中國公民有關的各國信息，提醒中國公民慎重前往局勢動蕩的地區。
2004年7月1日外交部新設立的涉外安全事務司,職責重點就是應對恐怖主義。
龐中英博士認為，設立涉外安全事務司顯示出了中國外交日益明顯的“以人為本”的色彩。他說，全球化使得中國人走向世界的趨勢越發明顯，“安全”的定義也就相應地從傳統的國家安全擴大到了包括個人的安全，涉外安全事務司的職責也就包括了保護中國公民在海外的生命和財產安全。
我國的外交部應急機制的主要內容是：組成應急小組，制訂工作計劃
；確定聯絡方案，保障信息暢通；開設熱線電話，收集各方資訊；協調國內外有關單位共同開展工作。
但一位不愿透露姓名的外交官表示，設立涉外安全事務司的確也是對領事保護的一種補充。但遺憾的是，與一些國家成熟的應急機制相比，中國海外公民的安全保障機制將如何啟動還是令人存在一些疑惑。在緊急事件發生后都是由各司臨時聚會討論方案，費時費事，這相對于韓國設有反恐對策委員會，日本在內閣成立了應急事件總指揮部，我國的安全保障應急機制尚不完善。涉外安全事務司不僅要整合各司力量，還要進一步完善職能。同時更多地加強與其他國家的合作。
“成立一個機構并不是最重要的，而且也是不夠的，重要的是大家要加強對這一類問題的認識。”龐中英博士指出， “涉外安全事務司的成立
，是外交改革、職能轉化的重要的一步和一個環節，是形勢所迫，也是一個非常可喜的進展。如何以涉外安全事務司的成立為契機，進行機構整合，從整體上轉變政府職能，是外交部必須要考慮的問題。”
李偉說：“涉外安全事務司的設立非常必要，對中國海外安全利益的保護會有很大的促進作用。在涉外安全事務司成立之后，中國將與更多的國家和地區加強相關合作。”李偉認為外交部的這一舉動，與中國新的安全觀是相一致的，這種新安全觀是一種綜合安全觀，又被稱為“合作安全觀”，即通過國家與國家之間的合作來確保自己國家的安全。
但他同時也強調，外交部僅僅是貫徹這種新安全觀的相關部門和機構之一，僅僅一個外交部還不可能包含容納整個新安全觀；其他部門也在做這方面的相關工作，包括公安部、國家安全部以及涉及經濟、能源等相關部門，而只有這些機構共同努力才能形成一個全面的維護國家安全的新機制。(白濤）
編輯：魏巍
