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我國“三農”問題的癥結，可以歸結為深層次的結構性矛盾和體制性矛盾兩個方面的基本制約。結構性矛盾主要表現在工業化過程中就業結構調整與產業結構調整不協調，體制性矛盾主要表現在城鄉分割的二元結構體制尚未從根本上發生改變。解決體制性和結構性矛盾，全面繁榮農村經濟，促進農村社會全面進步，必須牢固樹立和
認真落實科學發展觀，切實貫徹統籌城鄉經濟社會發展的方針，堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，堅持“多予、少取、放活”，依法保護農民土地權益；建立工業支持農業、城市帶動農村的新機制，為農民提供更多的公共服務；發揮廣大農民的積極性、創造性，形成農業和農村經濟自身良性發展的機制；加快農村基層政權體制改革。
中央經濟工作會議指出：“必須堅持把解決好‘三農’問題作為全黨工作的重中之重，任何時候都不能放松。”這是具有重大現實意義和深遠歷史意義的重要論斷，對于推動全黨全社會站在全局的高度重視“三農”問題，從根本上解決好“三農”問題，必將產生極其重要的作用。
“三農”問題的現狀與癥結
近年來，國家對“三農”的政策支持力度明顯加大，農業和農村經濟發展開始呈現良好的勢頭，糧食生產出現重要轉機，農民收入實現較快增長。但應清醒地看到，“三農”問題的解決遠未達到理想的程度。雖然長期困擾國民經濟發展的農產品供給不足的矛盾緩解了，但農業和農村經濟結構不合理、農業綜合效益不高的矛盾仍很突出；雖然農民收入的增長速度明顯加快，但有大量的農村人口收入和生活水平仍相當低。當前我國“三農”問題突出表現在城鄉發展失衡現象仍十分突出。城鄉居民收入差距目前已擴大到3.3倍，是改革開放以來城鄉居民收入差距拉得最大的時期。若考慮到城市居民的各種福利性補貼，城鄉居民的實際收入差距會更大。
從當前和今后一個時期看，制約“三農”問題的各種矛盾和問題主要有：第一，農業生產面臨耕地面積繼續減少、生態環境整體惡化、水資源更加緊缺的嚴峻挑戰。我國人均耕地不足1.5畝，為世界平均水平的43％；人均水資源僅為世界平均水平的1/4。“人增地減、水減”的趨勢在加劇，資源條件對農業發展的約束越發突出。第二，農村勞動力供大于求，就業不充分，大量人口滯留農村，仍是實現全面小康的嚴重“瓶頸”。2003年從事農業生產的勞動力3.1億人，而一般認為我國在現有生產技術水平下，農業僅需要1.8億左右的常年勞動力。第三，雖然農戶已成為相對獨立的市場主體，但農民進入市場的組織化程度還很低。目前，農民合作經濟組織尚未形成大的氣候，在為農民提供技術、信息、資金、物資和產品銷售服務等方面發揮的作用還很有限。第四，公共財政對農村公共產品或公共服務領域投入不足，總體覆蓋力度不夠。在教育方面，農村教育經費嚴重不足，城鄉教育條件差距較大。在醫療方面，農村醫療衛生事業投入太少，農民醫療衛生條件亟須改善，貧困地區的一些貧困家庭陷入了因貧致病、因病致貧的惡性循環。在社會保障方面，按享受社會保障的從業人員計算，農村的社會保障覆蓋率只有3％，城鄉社會保障覆蓋率的比例為22∶1。第五，農村資金供求矛盾相當突出，農村金融體系改革滯后。目前，農村資金外流的規模平均每年高達700億—800億元。在各大商業銀行紛紛撤出農村以后，僅靠農村信用社系統的信貸實力，無力解決農民貸款難的問題。第六，農村基層政權體制改革有待實質性推進。全國共有鄉鎮政府近3.9萬個，鄉鎮機構臃腫，財政供養人口龐大。
我國“三農”問題的癥結，可以歸結為深層次的結構性矛盾和體制性矛盾兩個方面的基本制約。
從結構性矛盾看，我國工業化過程中就業結構調整與產業結構調整不協調。第一產業占GDP的比重下降快，就業比重下降慢。2003年，我國農業GDP份額已經下降到14.3％，而農業就業份額仍高達50％。目前，我國已進入工業化中期階段，但城鎮化程度卻比2000年世界平均水平低10％。我國目前人均GDP僅有1000美元，但已經出現了嚴重的農產品需求制約，最基本的原因是城鎮農產品消費群體比重太小。我國農村富余勞動力轉移困難，最根本的障礙是城鎮化進程明顯滯后。農村人口非農化和城鎮化進程緩慢，農民比重過大，導致農業相對勞動生產率過低。
從體制性矛盾看，在傳統計劃經濟體制下，長期實行農產品統購統銷體制，工農產品不能平等交易，國家通過工農產品價格剪刀差，從農業部門取得了巨額資金，農業的基礎地位受到嚴重削弱；在城鄉分割的二元結構體制下，我國不是隨著工業化的發展逐步推進城鎮化，加速農村勞動力和人口向城鎮轉移，而是從體制、政策到各項管理制度都限制農民進城就業和定居，城鄉之間要素不能自由流動，大量的農村勞動力被束縛在土地上，農村就業嚴重不足；由于實行農村農業人口與城鎮非農業人口兩種戶籍制度，造成城鎮居民與農民權利和發展機會的不平等，加劇了城鄉結構的失衡，使城鄉差別制度化。改革開放以來，雖然我們在加強農業基礎地位、改善城鄉關系上做了大量工作，但農業和農村經濟在資源配置和國民收入分配中仍處于不利地位，農村居民和城鎮居民在發展機會和社會地位方面仍不平等。由于長期受城鄉分割的二元結構體制的影響，在處理農村與城市關系問題上，仍自覺或不自覺地存在“重城輕鄉”的觀念，甚至以犧牲農民利益來換取城市和工業的發展。例如，近年來，國家制定一系列政策，取消對農村勞動力進入城鎮就業的不合理限制，農村富余勞動力轉移的制度環境得到初步改善，但進城農民與城市居民在就業、社會保障、享受公共服務等方面的權利仍不平等。過去十幾年農民工工資基本沒有多大提高。現在的各類保險尤其是養老保險和醫療保險門檻太高，沒有考慮進城農民工的需要。在外來人口比較集中的地區，當地政府的城市發展和公共服務規劃沒有考慮這部分人口的需要。再如，隨著國有土地使用制度改革的深入，城鎮非農建設用地已從行政劃撥逐步轉向市場化出讓，土地出讓價格大幅飆升，但向農民集體征用土地的補償辦法和補償標準仍停留在行政劃撥年代。這是改革開放以后出現的“以鄉養城”的一種新形式，也是當前農民利益流失最嚴重的一條渠道。這些問題說明，迄今為止計劃經濟體制下形成的城鄉分割的二元結構體制尚未從根本上發生改變。
著力從根本上解決“三農”問題
解決制約農業和農村發展的體制性矛盾和結構性矛盾，全面繁榮農村經濟，促進農村社會全面進步，必須牢固樹立和認真落實科學發展觀，切實貫徹統籌城鄉經濟社會發展的方針，堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，堅持“多予、少取、放活”，依法保護農民權益。
著眼于通過深化改革，從體制和法律上建立保護農民土地權益的長效機制。強制性大量征地造成的農民生活水平下降、就業無著落等問題日益嚴重，因征地問題引發的社會矛盾不斷加劇。土地征用應當有利于富裕農民而不是造成大批農民失地失業，應當有利于縮小城鄉差距而不是擴大社會不公。從根本上解決失地農民問題，需要有新的立法和政策，既要保證國家建設用地，又要給農民以公平的補償，給失地農民以妥善的安置。這樣做，從短期看，原始積累會少一些；但從長遠看，工業化進程并不會放慢，相反，因為農村社會穩定，農民收入增加，農村市場擴大，有利于保障工業化更迅速、更穩妥地進行。為了保障農民權益，應完善有關法律，對公共利益作出明確的法律界定，不能濫用征地權。應給予被征地農民以公平的補償，并完善征地程序，保證在征地過程中使農民有充分的知情權和參與權。允許農村集體非農建設用地直接進入市場流轉。為失地農民建立社會保障是保障其權益的根本途徑，應改變一次性貨幣安置為主的做法，由政府把土地出讓收益按一定比例注入失地農民社會保障基金。這應成為農民社會保障基金的主要來源。
調整國民收入分配政策和國家財政支出結構，建立工業反哺農業的支持機制。工業化進入中期階段后，國民經濟的主導產業由農業轉變為非農產業，國民經濟增長的動力主要來自非農產業，這是世界各國經濟發展的普遍規律。這一時期工農關系的基本特征是，農業不再為工業發展提供積累，農業成為接受“補助”的部門。我國現在總體上已到了以工促農、以城帶鄉的發展階段，為國家加強對農業的支持和保護提供了可能。盡管我國現在農村人口還占多數，經濟發展水平有限，還不可能像發達國家那樣通過補貼來解決農民收入問題，但現在我們的經濟實力有了較大增強，集中一定的財力，為“三農”提供一定程度的支持，為農民辦一些事情，也還是能做得到的。實現以工促農，應當從存量和增量兩個方面合理調整國民收入在工農之間和城鄉之間的分配格局，提高政府運用財政手段支持農業的能力。財政支農支出的增長幅度應繼續高于財政經常性收入的增長幅度。應特別重視加快農村和農業基礎設施建設，在農村水利、道路、通訊、中低產田改造、農村電網和生態環境建設等小型公益設施和基礎設施上加大投入力度。按照建立公共財政體制的要求，調整財政支農資金的使用方向，轉變補貼方式，逐步減少對流通環節的補貼，建立對農民的直接補貼制度。充分利用世貿組織的“綠箱”政策，增加農業科研及其成果推廣、質量安全和檢驗檢測、農產品流通設施、農民培訓等方面的投入。逐步探索建立政策性農業保險機構。按照有利于增加農戶和企業貸款、有利于改善農村金融服務的要求，以培育競爭性的農村金融市場、形成合理的農村金融機構體系為目標，推進農村金融體制改革，提高對農民的貸款面。
加快城鎮化進程，形成城市對農村發展的帶動機制。未來20年，如果發展戰略和政策選擇得當，工業化和城鎮化的快速發展將為解決“三農”問題提供難得的機遇；如果繼續將農民排斥在工業化和城鎮化進程之外，我國經濟的結構性矛盾將更加突出和尖銳，也將使解決“三農”問題的難度陡然增大。從根本上解決“三農”問題，必須統籌城鄉就業，加快城鎮化進程，逐步減少農民，發揮城市對農村的帶動作用。應逐步消除農民進城就業的各種歧視性政策和障礙，加快建立城鄉勞動者平等的就業制度。當前局部地區出現用工緊張，主要原因是：工資低，勞動條件差，農民不愿干；技術要求高，農民干不了。解決農民就業問題，關鍵是提高農民就業技能，提高農民整體素質。應將農村勞動力就業培訓作為一件大事來抓，大幅度增加用于勞動力培訓的投入，探索新的培訓方式。推進戶籍制度改革，放寬農民進城就業和定居的條件，為農民工轉化為穩定的城市產業工人和市民提供良好的制度環境。城市政府在制定政策時，應把在城市有固定工作和住所的進城農民視同常住人口對待，特別是應把外來人口對住房、學校等設施的需求納入城市建設規劃。城市各種公共服務應該有效服務于全社會。同時，在住房、就學、社會保障、社會管理等方面推進與戶籍制度改革相關的配套改革，取消對外地農民工的歧視。
建立和完善公共財政制度，讓公共服務更多地深入農村、惠及農民。現在，農村義務教育投入遠不能滿足需求。實行“以縣為主”的農村義務教育管理體制后，學校公用經費依然嚴重不足，預算內補助虛列現象較為普遍，危房改造資金仍然存在較大的缺口；教育債務負擔沉重，償還困難。要真正落實中央提出的把農村教育作為整個教育工作的“重中之重”的要求，真正實現政府辦農村義務教育，必須按照建立公共財政體制的要求，進一步強化中央和省級政府對發展農村義務教育的責任。以我國現今所處的經濟發展階段和國家整體財力狀況而論，應該加快實行免費九年制義務教育制度。進一步改善農村醫療衛生服務，完善農村新型合作醫療制度，滿足大多數人的基本衛生需要。加強醫療救助制度建設，為最貧困的農村居民提供一定的福利性醫療保障，這是實現“人人享有衛生保健”的需要，也是擺脫因病致貧、因病返貧的需要。農村的社會保障制度建設應從條件已基本成熟的經濟發達地區開始，逐步推廣到全國；先在農村建立最低生活保障和合作醫療制度，再逐步建立養老保險；應從最需要保障的困難群體入手，逐步擴大保障范圍。
在理順城鄉關系的基礎上，發揮廣大農民的積極性、創造性。全面繁榮農村經濟不能僅僅依賴于城市的帶動和工業的支持。農民占我國人口的大多數，即使城鎮化能夠順利推進，能夠緩解農村發展面臨的困難，2020年農村至少還會有5億以上的人口，2030年至少還會有4億以上的人口，農業、農村和農民問題仍然是我國經濟和社會發展的重大問題。在理順城鄉關系的基礎上，農村最終應通過深化改革，發揮廣大農民的積極性、創造性，形成農業和農村經濟自身良性發展的機制，逐步縮小與城市的差距。一是在堅持農村家庭承包經營制度的基礎上，進一步推進農村的組織創新和制度創新。我國的基本國情決定了在相當長的時期內，土地仍是農民最基本的生活保障。應充分認識農村土地使用權流轉和集中的長期性、漸進性，不能拔苗助長。土地經營權的流轉要堅持依法、自愿、有償的原則，采取慎重態度。大多數農戶在生產經營活動中處于高度分散的狀態，特別是在加入世貿組織后，這種狀況不適應國內外市場競爭的需要。應大力發展各種農民合作經濟組織，為農民提供服務，將小規模分散經營的農戶有效組織起來，幫助他們減少或化解市場風險。應盡快制定農民合作經濟組織法，在法律上明確其財產關系和責任形式，明確其與政府的關系，明確政府對農民合作經濟組織的扶持政策。二是加快傳統農業向現代農業的轉變，加快農村二、三產業和小城鎮的發展。切實保護和穩定提高糧食綜合生產能力。充分利用國內外兩個市場、兩種資源，推進農業結構戰略性調整，提高農業綜合效益和競爭力，是農業發展的主線。應根據我國農業資源利用和農產品供求的現狀，在繼續發展種植業的同時，加快林業和畜牧水產業的發展，提高其在大農業中的比重。大力發展農產品加工業，提高農產品加工程度，增加農產品的附加值，積極發展農產品的現代流通方式。建立可持續發展的農業體系，遏制生態環境的惡化。鼓勵勞動密集型企業和個體私營商業、服務業的發展。繼續支持鄉鎮企業加快轉變機制和增長方式，加快產業升級。加快小城鎮發展，壯大縣域經濟，拓展農村勞動力就業和農村人口轉移的渠道。
加快農村基層政權體制改革。根據鄉鎮規模和經濟發展水平等實際情況，對現有的鄉鎮進行撤并；鄉鎮政府機構該減的減、該并的并，分流人員，壓縮支出。這是鞏固稅費改革成果、防止農民負擔反彈的重大政策舉措。鄉鎮基層政權組織的改革不是推卸政府的責任，改革過程中上級政府需加大財政支持，保持農村基層政權的穩定和有效運轉，使基層政權真正造福于農民。而對于改革成效的評判，不能只看機構和人員精簡了多少，更要看對農民的公共服務的提供是否有所改善。應將鄉鎮機構改革與調整政府行政構架進行通盤考慮，加快自上而下的行政體制改革。（韓俊）
特約編輯：張慶德
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