盡管規劃的具體內容尚在討論和制定之中，但延續了５０多年的國民經濟和社會發展“計劃”首次變成“規劃”，卻是耐人尋味的變化。權威人士和專家認為，這“一字
之差”，傳遞出中國經濟社會發展的三大信號。
人均GDP不斷攀升、就業目標超額完成、經濟結構日益優化……經過5年的長足發展，“十五”計劃中的五大預期目標均已基本或超額完成。
這是夜幕下的上海市華燈璀璨（2005年1月30日攝）。 新華社發
正在召開的黨的十六屆五中全會，主要議題之一是研究和審議《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》。在中國全面
建設小康社會承前啟后的關鍵時期，“十一五”規劃的編制和實施，無疑備受矚目。
盡管規劃的具體內容尚在討論和制定之中，但延續了５０多年的國民經濟和社會發展“計劃”首次變成“規劃”，卻是耐人尋味的變化。權威人士和專家認為，這“一字之差”，傳遞出中國經濟社會發展的三大信號。
信號一：“計劃”讓位于“規劃”，凸顯政府更加注重發揮市場對資源配置的基礎性作用
從１９５３年開始的“一五”計劃算起，中國編制實施國民經濟和社會發展五年計劃的框架體制，已有５０多年的歷史。隨著改革的深入，中國的經濟體制環境已經發生了深刻變化。與以往的歷次五年計劃不同，“十一五”規劃制定的大背景是社會主義市場經濟體制的初步建立。
統計顯示，目前，中國９５％以上的商品資源由市場來配置，國家定價的商品不足５％，社會主要商品供求平衡和供大于求的已超過９９％。包括勞動力市場、資本市場、房地產市場、技術信息市場等在內的市場體系正在不斷完善。加入世貿組織以來，中國經濟日益融入全球市場。商務部公平貿易局委托的一項最新研究顯示，中國經濟市場化程度達到７３.８％，早已超過市場經濟臨界水平（６０％），毫無疑問屬于發展中的市場經濟國家。
中國社會科學院工業經濟研究所研究員陳耀說：“由計劃向規劃轉變是我國由計劃經濟向市場經濟轉變過程中又一個歷史坐標。規劃的特點就是從具體、微觀、指標性的產業發展計劃向宏觀的國家空間規劃轉化。”
資源配置主要由市場調節還是由政府直接決定，這是計劃經濟下的計劃和市場經濟下的規劃的一個根本區別。市場經濟條件下，政府從對經濟的直接干預中跳出來，轉為對經濟的宏觀調節。規劃不直接干預企業的經營決策，對微觀經濟主體的具體活動不具有約束力。規劃提出的目標是建立在對市場科學預測的基礎上的。
可以預見的是，對于大多數行業來說，規劃將主要運用市場機制，由企業自主決定投資方向。投資效益將成為引導資源流向的決定性因素。在發揮國家規劃對資源配置的指導作用的同時，使市場對資源配置的基礎性作用得以充分發揮。
信號二：過多過細的量化指標將被淡化，政府更加注重對經濟社會發展的宏觀把握和調控
《現代漢語詞典》中這樣解釋“計劃”和“規劃”：“計劃”是指工作或行動前預先擬定的具體內容和步驟；“規劃”是指比較全面的長遠的發展計劃。顯然，后者更加注重宏觀性、戰略性和長遠性。
翻開以往的五年計劃，各類指標的具體程度超出現在很多人的想像。“七五”計劃中，僅規定了產量指標的工業品就有２８種類，包括家用洗衣機、家用電冰箱、化學纖維、機制紙……農業生產指標中包括甘蔗、甜菜、茶葉、蠶繭、黃紅麻……
在“十一五”規劃制定的準備階段，國家發展和改革委員會負責人就明確提出，要抓住國民經濟和社會發展全局的重大戰略問題，突出戰略方針、戰略任務、戰略布局、戰略措施和重大政策，不宜搞過多過細的量化指標。
計劃經濟時期，國家要通過計劃逐一配置重要資源，所以各項指標定得非常細。陳耀認為，過去我們制定的微觀具體產業發展計劃，更多屬于市場、企業和資本自我調整的內容。而在市場配置資源的今天，規劃將突出宏觀性、戰略性和指導性，規劃指標少而精，而且總體上是預測性、指導性的。從“計劃”到“規劃”，體現了從微觀向宏觀、從直接向間接、從項目管理向規劃管理的突出轉變。
事實上，在“九五”“十五”計劃時期，有關部門就已經開始探索創新，在編制程序和方法、提高透明度等方面取得了許多進展。發展改革委負責人日前更明確表示，“十一五”總體規劃的規劃期以五年為主，但一些技術進步較快、市場需求變動較大的產業，規劃期也可以是３年或４年，有些專項規劃甚至可以規劃到２０２０年，到編制下一個五年規劃時再滾動修訂。
當前中國經濟社會發展遇到了資源和環境瓶頸約束，面臨著激烈的國際競爭，專家預測，“十一五”規劃將凸顯政府對經濟社會發展的宏觀把握和調控，比如以科學發展觀為“紅線”，把增強自主創新能力放在突出位置，調整經濟結構，轉變經濟增長方式，強調考慮資源承載能力，為謀劃中國未來五年甚至更長遠的發展，提供一幅清晰的“路線圖”。
信號三：克服“越位”和“缺位”，政府職能轉變邁出新步伐
與競爭性行業各項具體指標的消失形成對照的是，“十一五”規劃將增加人文和社會指標，如擴大就業，加強義務教育、公共衛生和公共安全，健全社會保障等諸多方面。
“‘十一五’規劃將強化社會發展、公共服務、生態環境方面的指標，并成為配置財政、稅收等公共資源的重要依據。這是政府轉變職能，履行社會管理和公共服務職能的需要。尤其在公共服務方面，政府要有自我約束，要對百姓有所承諾。”發展改革委宏觀經濟研究院副院長王一鳴如此評價這種變化。
由市場機制發揮作用領域的內容減少了，政府履行公共職責的內容充實了，規劃側重點的變化，對應的是政府職能的轉變。“由計劃到規劃，表明政府進一步明確了在市場經濟中的角色。”陳耀說。
那么，“計劃”讓位于“規劃”，是否意味著政府工作更輕松？顯然不是。相反，政府面臨著宏觀經濟調控層面的新挑戰。裁判員并不比運動員“好當”。“經濟調節、市場監管、公共管理、社會服務”是政府的四大職能，這后兩項任務是政府極為重要的職責，也恰恰是當前政府最為薄弱的環節。
專家分析，在“十一五”全面建設小康社會的關鍵時期，如何使政府真正做到既不“越位”，又不“缺位”，是亟待解決的問題。政府在抓好經濟調節和市場監管的同時，應加快職能轉變的步伐，在公共服務、生態環境、資源保護、優化發展環境等方面更好地履行公共職責。（完）
（記者 陳二厚、劉錚、王立彬）
