本報記者 陳善哲
深圳報道
鮮有一部地方性法規能引起全國范圍內的廣泛關注，深圳的《改革創新促進條例》是一個例外。
這部數月來一直“只聽樓梯響，不見人下來”的法規，終于開始露崢嶸。11月17日，深圳市四屆人大常委會第三次會議分組審議了《深圳經濟特區改革創新促進條例(草案)》
(下稱《改革條例》)，這也是該法首次被提交市人大審議。
《改革條例》為改革創新立法，在中國是獨一無二的創舉。
從本報11月21日獲得的《改革條例》草案來看，為激勵和保障改革，《改革條例》專門設立了財政保障、部門協同、獎勵、責任追究、免責等若干方面的內容。
為促進改革立法
盡管《改革條例》早早就被列入深圳市人大常委會2005年度的立法計劃，但在草擬意見稿之初對立法的必要性卻不無爭議。
作為條例的主要起草人之一，深圳市人大常委法制委員會主任劉曙光坦言，“反對立法的意見認為，改革往往意味著對現有法律的突破，立法何以能夠促進改革？這種意見曾給我們帶來相當大的壓力。”
深圳大學管理學院教授馬敬仁一度也持這種觀點，他解釋說，當初最大的擔心是認為“改革立法可能會約束改革者的行為和思想，不利于改革創新的進行”。
然而，經過反復斟酌之后，立法宗旨由“為改革立法”明確為“為促進改革而立法”，從而為各方所接受。“現在條例的目的很明確，就是為了促進經濟、社會、行政管理等領域的改革創新。”馬敬仁稱。
有評論認為，深圳制定《改革條例》，標志著中國已經進入了依法改革的時代。
在做關于《改革條例草案》的說明中，深圳市人大法制委員會主任陳滌表示，“我們的改革走過了20多年的歷程，應該從摸著石頭過河過渡到有序規范進行的階段，因此，有必要將改革的必經程序法定化，通過立法來規范改革。”
而對于改革和現行法律框架的沖突，陳滌在說明中強調，現行的某些法律制度可能不適應社會發展的需要，而改革創新工作與現行法律制度之間的沖突和矛盾，不能靠行政手段來解決，應該依靠法律手段來處理。“通過立法解決改革創新的合法性和有效性問題。”
據了解，起草單位先后共舉行了三次專家論證會，組織市內的專家學者就立法的必要性、條例的立法形式、調整范圍、基本框架以及主要內容進行探討，并向各政府部門、政協、人大、各區政府等機構發出征求意見函75份。
多方錘煉，始有《改革條例》草案的出爐。
如何激勵改革者勇往直前
《改革條例》草案涵蓋43條法律條文，分為總則、工作職責、基本程序、公眾參與、激勵保障以及監督考核等章節。
立法的前提，必須厘清改革創新的法律定義。
多年以來，改革創新更多的是以口號宣言的方式出現，而非專業的法律術語。《改革條例草案》認為，應將改革創新界定為體制改革創新，包含“經濟體制、行政管理體制、文化體制、社會管理制度以及人大制度建設和司法工作”等方面。
同時，《改革條例》對改革的基本程序也做了規定：國家機關、公立非營利機構和人民團體應當編制本單位改革創新中長期規劃和年度規劃。而且市、區政府改革創新中長期規劃、年度規劃以及對全市經濟社會發展有重大影響的改革創新方案應當提請人大審批。
《改革條例》對現實中可能出現的改革與法律的沖突做了充分的估計。條例規定，如果改革創新涉及深圳的地方法規以及政府規章，應當先提請制定法律的機關修改。如果改革時效性強，需要在法規修改之前先行實施的，也可以將改革方案提交法規制定機關批準，繼而再修改法規。
最為外界關注的，是關于改革的激勵和保障措施。
《改革條例》為此專門設立了財政保障、部門協同、獎勵、責任追究、免責等若干方面的內容。條例表示，市政府設立改革創新獎，對在改革工作中做出突出貢獻的單位和個人給予獎勵。而且公務員對改革工作有突出貢獻的，應當作為其晉升職務、級別的重要依據。
而在條例的第40條對不依照規定推進本系統和本單位改革工作的六種情形，規定要追究單位主要負責人以及直接責任人員的責任。
媒體廣為報道的則是關于免責條款的內容。
條例第41條規定，如果“改革創新工作發生失誤，未達到預期效果，或者造成一定損失，但符合以下條件的，可以免于追究有關人員的責任”。該條規定了三個免責的條件，包括個人和所在單位沒有牟取私利，以及沒有與其他單位或者個人惡意串通等。
在審議的過程中，人大代表們最津津樂道于深圳當年在拍賣土地、開辦股市等過程中表現出來的敢闖敢試的勇氣。但代表們認為，這些改革面臨巨大的風險，倘若失敗，改革者將承擔巨大壓力。“應該為改革者卸掉后顧之憂，制造一個改革創新的良好氛圍。”
但也有專家認為，關鍵是建立良好的跟進監督機制，否則上述免責條款有可能成為假借改革、牟取私利者的護身符。
法律還是政策？
盡管《改革條例》表達了深圳堅持改革的政治意愿，但作為一部法律，其技術上的瑕疵也招致不少反對之聲。
在審議過程中，有代表在肯定條例的作用的同時，對條例的可操作性也表示了質疑。
“作為一部以促進改革為主旨的法規，條例從形式上似乎不完全具備法律的特征。”一位長期關注條例制定的人士表示。法律條文通常具備“條件假設”和“行為后果”的固定模式，而在《改革條例》中更多的則是使用了一種“宣言式”的用語。
而且“對于改革創新的法律定義也是不夠清晰的。”他認為，《改革條例》應該作為政策文件，而不是以法律文本的形式發布。
這也是一些向起草單位提供咨詢的專家們的建議。他們認為，改革創新的立法應當分步驟實施，可以先以市委、市政府的名義頒布促進改革創新的意見。
這正是11月8日，深圳官方向外界全文公布《中共深圳市委深圳市人民政府關于建立促進改革工作機制加快體制創新的意見》(下稱《意見》)的由來。在早先的這份闡述改革思路的政策文件中，對改革有著更為宏觀的把握和描述。
如果拋開爭論，對于深圳鼓點漸驟的改革動員，《改革條例》無疑至關重要。
從今年3月份深圳市委書記李鴻忠履新，發表“改革創新是特區的根、是特區的魂”的施政宣言，到9月份國務院總理溫家寶視察深圳時發表“以特區之為、立特區之位”的殷切期望，直到最近接連出臺的《關于在全市掀起“責任風暴”、實施“治庸計劃”，加強執行力建設的決定》以及《中共深圳市委深圳市人民政府關于建立促進改革工作機制加快體制創新的意見》，深圳政壇的改革之風漸趨緊驟。
“改革已經進入深水區，任何改革措施的推進都將會受到既得利益者的阻撓。而《改革條例》是政府表達改革意愿的再一次政治動員。”一位觀察人士稱。
