????靳軍號的解讀

????四十出頭的靳軍號，現任中國民航局運輸司通用航空處副處長，1996年進入這個行業，參與多部法規制定的前期調研。

????《中國周刊》記者見到靳軍號的那一周，他的工作量是：前四天參加了六個會議，周五馬不停蹄整理和批復文件，接近中午包括在食堂用餐期間和記者聊通用航空的話題，下午接著準備下周開會資料。

????他做事很快，語速很快，飯桌上，所有話題都由他發起，最先吃完飯的也是他。

????關于通航法規發展的演變，站在民航局一方，靳軍號比林楓體會更真切，在圈內，他被認為“最資深”。

????靳軍號說，“作為通用航空的行業管理部門，站在民航角度看，民航局始終在致力于改善通用航空的發展環境，支持開展通用航空包括私人飛行活動。只是按照現行的法規規章要求，你要飛起來，需要履行相關審批手續。至于所需時間問題就是另外一個層面的問題了。”

????他記得，在民航工作的前幾年，對于通用航空，民航總局一直是以企業為主，較少考慮到個人。“當時的經濟社會發展水平與今天相比差距很大。就像汽車一樣，開始都是企業、單位買，后來才有了私家車。”

????轉折就在1997年，張躍買了第一架公務機。當年，靳軍號剛剛入行不久，他記得，“遠大空調公司把飛機買回來，具體怎么運行、怎么管理都是嶄新的課題，無先例可循。1996年的民航法對于私人飛行有了規定，要求辦理非經營性通用航空登記。但是當時具體的民航規章尚未出臺，怎么辦？最后，民航還是先把他們的非經營性登記辦了下來。”

????但是，這件事情，以及后來慢慢出現的更多案例，直接催生了之后《非經營性通用航空登記管理規定》等規章以及管理辦法的出臺。

????他所在的通用航空處也如中國通用航空的命運一樣，幾經曲折。1989年之前，通用航空業務是由“專業航空司”一個司級部門負責。后來，變成由小一級別的處級部門，“運輸司通用航空處”負責。再后來， 2006-2009年，通用航空處也撤銷了，職能轉移到政策法規司。之后，2009年7月，通用航空處在運輸司重新組建，恢復了通用航空的行業管理職能。

????如今，通用航空處，只有兩個人，靳軍號本人和一個年輕的干事，兩人對桌而坐，事務繁忙。

????“兩會”期間尤其忙。靳軍號說，“最近幾年，我們每年都收到‘兩會’中對于發展通用航空的提案，去年‘兩會’期間，我們收到了19個議員提案；今年收到了11個。都是呼吁發展通用航空的。”

????低空困惑

????在今年的11份提案中，中國航空工業集團沈飛公司副總經理陳永滿又一次提交了關于通用航空低空開放的建議。這是他第7次在“兩會”上呼吁開放低空。

????在建議書的開頭，他寫到：“低空開放不僅旨在消除通航產業瓶頸，于國于民也功莫大焉。”

????在一個專業航空論壇上，會員們對低空開放的態度異常強烈，“期盼中，急死了。”在他們看來，只要低空開放，飛機能上天，一切就好解決了。

????這也是林楓和靳軍號的思考：如果私人飛機想要順利上天，解決問題的切入點在哪？羈絆是什么？

????一位曾在某軍區空軍航空管理處工作的人士對《中國周刊》記者說，“中國的空中管理是從蘇聯學來的防御型管理體系，由軍方來做的，軍方從大軍區到分區到小分區，分解空中管理任務。各區將自己的空中管理區域，分出一塊‘借’給民用航空使用，但總體管理權在軍方。對于固定民用航線，不用專門審批，只是信息通報即可，任何飛機的起飛信息都要通報備案。沒有‘借’給民航的空域，則由軍方直接管理。”

????目前，古巴和中國是世界上為數不多的這樣的空域管理體系。

????這位人士還對《中國周刊》記者解釋，低空空域之所以遲遲不開，也因為軍方對低空的利用率一直很高，“低空的軍用一般人不知，以為空中都閑著，其實不然，低空軍事演習訓練特別多，這也是解決低空對民用開放后，軍民需協調的一個重點之一。”

????這種管理體制，對于私人飛行意味著什么？

????首先，無論哪方，都沒有明確禁止私人飛行。其次，每次飛行必須嚴格遵守《通用航空飛行管理條例》。

????這猶如一堵墻和一塊磚的概念。低空不開放，就猶如一堵墻，堵住私人飛行；但是，實際上，這堵墻也并不是完全封堵的，會有一塊磚的縫隙。你要過墻，就需要鉆過這個縫隙，通過各種審批。問題是，磚太小，縫隙太難鉆。

????靳軍號把這種空域管理方式形容為，“天空是一個大的立體箱子，民航所負責的只是一條條的飛行航路，20公里寬的帶子，加上飛行高度的設定，就變成了立體通道。民航只管飛行通道里面的事情。”在飛行通道之外的飛行活動，就要經過審批程序。

????基于此種管理體制，低空要開放，就要實現低空管理的改革，首要是低空空域的分類劃設問題，由以前的全部管制空域，劃分出適應通航需求和空域特點，只需事先報備即可，私人飛行相對自由的一類空域。

????靳軍號記得，從2000年開始，這項工作就沒有停止過。負責部門是國家空管委，那時，空管委提出了“空域分類劃設”的目標，空域先前全部是管制空域，現在參照國外的管理經驗，把真高1000米以下規定為低空空域，將其分為管制空域、監視空域和報告空域三類。

????其中，管制空域的使用審批程序與現在的相一致；監視空域，是設置在比較敏感的區域，審批程序一樣，但是審批要求相對管制空域要低；報告空域則是相對開放的空域，每一次飛行，只要事先報備，確保能讓雷達看得見、能聯系上，就可以不需審批，相對自由的飛行了。

????在2004年召開的首次全國空管工作會議上，空管委正式提出有計劃地開放低空空域的決議。于是，從這一年開始，靳軍號的工作增加了一項重要任務，按照國家空管委的工作部署，配合軍方積極推進低空空域管理改革。

????經過一段時期的調研，逐步明確先選擇適當區域進行低空空域管理改革試點。2008年，試點確定在長春管制分區和廣州管制分區。試點的目標是，到2010年，在原有管制分區的基礎上，擴大到管制區域。譬如，廣州管制分區擴大為廣州管制區域，把海南省也包括進去。

????林楓也一直在關注低空空域開放試點的運行情況，參加了幾次會議后，她了解到，目前在試點區，空域開放運行的還是比較好的，“因為職權明晰，飛行起來就比較容易”。但是，她也提出了一個疑問，“這兩個試點區域，機場還是比較多，保障設施也好，具體矛盾不是很突出。如果在西北，或機場網絡不健全，低空空域飛行管制設施不配套的地方，連低空空域的配套，民航通用航空的目視航圖都沒有，怎么飛？”在林楓看來，相比之下“一無所有”的地區最難實現低空開放。

????據她了解，2009年是試點發展比較快的一年，但是至于今年關于區域擴大的進展情況，空管委和軍方都沒有給出明確的意思。

????所以，當2009年10月，空管委召開低空空域管理改革研討會，并明確要“適時有序開放低空飛行區域”時，業內都歡欣鼓舞，滿腹期待。但是，2010年，距離空管改革第一個10年計劃到來時，沒有看到明確結果的人們開始質疑，“是否是流于紙上，又是一次紙上談兵？”

????在一直關注和從事這個行業的靳軍號看來，各方的反應都可以理解：“近年來，國家有計劃把通用航空作為新興支柱產業來發展，地方政府和社會力量也越來越關注通用航空，在此背景下，大家對低空空域管理改革寄予較高預期也在情理之中。但是既然稱之為低空空域管理改革，涉及到現行管理體制，其協調難度之大、周期之長行外人很難想象。實際上，有關方面對低空開放的認識深度、重視程度、支持力度都與10年前相比有了很大改觀。”

????誰先行

????這種速度差距的直接結果是，讓大眾對職權部門有了各種猜想：

????“既然空域開放是空管委和空軍來協調完成，那么軍方考慮到監管難題，可能并不積極與推動此事，而且，機場等基礎設施都沒有，我開放了，小飛機也飛不上天；民航局的職責是規劃布局基礎設施建設，民航局則會認為，空域是空管委的事情，空域不開放，現在我建設這么多，空域還是不開放，沒法飛，怎么辦。”就像雙方都是皮筋，扯來扯去，扯不斷，觀戰的人們著急但是無奈。

????雞生蛋，還是蛋生雞？這樣的問題同樣出現在通用航空發展過程中。

????林楓也一直糾結在這個邏輯中，“我們研究比較難的地方，是先有雞還是先有蛋的問題。大家都認為，（通用航空發展）有很多問題，到底重中之重是哪個？各說不一。哪個都很重要。如果哪一天，低空一下開放了，我們的小飛機真的就能一下子飛上天么？不見得。一方面，低空空域要開放；與此同時，低空空域的基礎建設能突破的話也行，比如機場、地面的加油站、維修站、信息站。”

????靳軍號對目前通用航空的基礎數據最清楚，他向《中國周刊》記者列舉：“我國通用航空發展了近60年，和國家經濟社會發展需求相比，目前仍處于起步階段，基礎還很薄弱。截至去年年底，我國現有機場70個，飛機907架，通用航空飛行、機務維修等專業技術人員2724人，從業人員總數8000余人。諸如通用航空固定基地運營商、飛行服務站等國外已發展成熟的通用航空運營保障單位目前在中國基本上還屬空白。”

????所以，林楓對于自己的觀點很自信，“空域開放是主要問題之一，但不是唯一問題，不同的部門應該自行其責。”

????但是，林楓的邏輯不止于此，還有接下來的鏈條，“這些要發展，其中都涉及到政策法規。法規又很重要。而目前，法規的現狀是，從事專業通用航空研究的人才少，我們的法規太滯后了。”

????在林楓7年多的研究經歷中，她將目前我國關于通用航空法規現狀的原因歸結為：“法規基本從屬公共運輸航空的要求，沒有依照通用航空特點和運行規律制定相關法規。”

????這樣的結果是，我國目前的通航法規表現出了不適應性。譬如，修理小飛機，你需要拿修理大飛機的專業資格證。

????另外，也表現出不健全性。譬如，我們沒有成型的通用航空的小型機場建設標準，所以就沒有通用航空機場的規劃建設。就像有了高速公路沒有服務站一樣，不管多遠你只能一直開到頭。

????思來想去，林楓很焦急，“沒有法規標準，這些事情就難以開展，沒有人梳理一遍，我們試圖去做，但是得到的支持不多。我們只能看到一個現象就開始研究梳理，現在已經零零散散地梳理了若干，這個工作很浩大。”

????不過，林楓覺得幸運的是，今年，這項工作得到了民航局的支持，他們已經開始重新做，準備明年上半年結束。