10月11日，大慈恩寺購票窗口的指示牌還未更新(李暉 攝)

　　5月1日就開始實施的《陜西省老年人優待服務辦法》中規定，65歲以上老人可免費進入旅游景點，而直到10月9日，西安大慈恩寺景區才開始執行這一決定。類似情況還有不少，一些政策的執行為何這么緩慢？

　　案例

　　文件發布5個月才執行

　　9月份以來，本報相繼接到十多位老人投訴，西安大慈恩寺景區未執行《陜西省老年人優待服務辦法》中

相關免票規定。對此，大慈恩寺景區及其上級管理單位西安市宗教事務局的答復均為“沒有接到任何免票文件，景區沒辦法執行”。

　　事實上，《陜西省老年人優待服務辦法》今年5月1日起就實施了。辦法規定，65周歲以上老年人可免費辦理《陜西省敬老優待證》，持證可免費進入公園、旅游景點、風景名勝區、博物館、紀念館。7月初，省物價局又下發了《關于落實〈陜西省老年人優待服務辦法〉有關問題的通知》，也提到持敬老優待證的老年人，可免費進入本省行政區域內的省管旅游景點。

　　9月23日，本報刊登了《登大雁塔都免費進大慈恩寺咋還收費》。10月9日起，大慈恩寺景區正式實施對65周歲以上老人免票政策。10日，在該景區記者看到，售票處滾動字幕上顯示“65周歲以上老年人憑老年證和身份證免票”。

　　同樣，5月20日，《陜西省實施〈中華人民共和國殘疾人保障法〉辦法》正式實施，其中規定“殘疾人乘坐市內公共汽車、電車、地鐵、渡船等公共交通工具，憑殘疾人證免費”。5月22日，西安市民康師傅持殘疾證乘坐地鐵也因“沒有接到文件”被拒。5月27日，康師傅欲將西安地鐵公司告上法庭。第二天起，殘疾人憑證可免費乘坐西安地鐵。

　　調查

　　中央文件到基層要走兩個多月

　　一個政策執行究竟需要多久，經過什么樣的程序，才能傳達下去？

　　以《陜西省老年人優待服務辦法》為例，這份由省老齡辦和省法制辦共同起草的文件，經省長簽署后，省老齡辦即以郵寄的形式下發到各市、區老齡辦以及林業、住建、宗教等相關部門，同時省老齡辦與省住建廳、林業廳、衛生廳、旅游局、宗教事務局等相關部門聯合下發貫徹落實政策的相關通知，至下一級單位。市一級單位接到通知后，再次轉發，以此類推。

　　據調查，除“緊急”性文件外，一般性文件，從中央傳遞到基層需要經歷多個層次：中央至省級機關，一般需要3~5天；省級機關根據本省實際，制定貫徹決策需要10~15天；省級文件下發到市縣需要3~5天；地級市若作出補充內容則需要7~10天；縣級政府向機關、部門和鄉鎮傳達文件一般7~14天集中進行一次；鄉鎮（辦事處）向村委（居委、社區）傳達文件，一般每個月集中進行一次。正常情況下，一份黨中央和國務院的普發性文件，從下發到傳遞到基層，最少也需要70天左右才能傳到。

　　記者在某廳級單位辦公室了解到，文件傳達通常由機要室處理，有電子郵件、傳真、內網公布、紙質送達等多種形式。督辦室專門負責文件的督辦，如果文件沒有及時傳達下去，將視情節不同，對當事人處以通報批評、降職等不同程度的處罰。

　　現狀

　　一些政策落實仍需外部力量

　　為何大慈恩寺景區稱一直沒有接到文件？政策在實施5個月之后，最終的執行仍靠的是外部監督。據西安市宗教事務局相關人員介紹，《華商報》報道見報后，該局領導高度重視，先后與物價、旅游部門聯系，核實免費政策，之后又專門從網上下載了《陜西省老年人優待服務辦法》，于9月30日傳真給大慈恩寺景區，并電話通知景區一定要貫徹落實好免費政策。而殘疾人能免費坐上地鐵，恐怕與殘疾人通過法律手段維護自己的權益不無關系。

　　傳統紙質文件傳達環節多，用時長，效果還不好。電子辦公怎么樣？記者聯系到省電子政務辦公室綜合管理處，一位工作人員表示，目前電子辦公和紙質辦公是并行的，有時一份文件會同時通過兩種方式下發，有時有的文件用電子方式傳達，有的文件則用紙質的方式，但目前并未具體統計過兩者的比例及側重。在他看來，電子辦公是今后發展的趨勢和主流，但紙質辦公并不能完全被替代，會起到輔助的作用。

　　專家

　　不能以沒接到文件為由拒執行

　　“上面有文件，下面不執行，類似的情況很多。”陜西行政學院公共管理與改革研究所所長王嘉讓認為，造成這種情況的原因主要在三個方面：首先，文件出臺時過于倉促和草率，前期調研不足，執行時就出現了問題。比如，他在某次調研時就發現，一些群眾遲遲沒能拿到移民搬遷補貼資金。究其原因，這筆資金由省市縣三部分組成，省上和市上的資金下撥后，縣上財政有困難，籌不出這些錢，這就是政策沒有配套能力，缺少詳細論證。

　　其次，政府向服務型政府轉變得還不夠。“文件發下去了，有沒有執行，到哪一級了？”王嘉讓說，很多問題不是沒有政策，而是沒有落實。要改變這一點，重要的是讓人民群眾有批評政府的權利，包括媒體的監督曝光，從而形成外部監督機制，迫使他們的工作做到位。

　　第三個原因就是利益。執行了政策自己的收入就會減少，在缺乏監督的狀態下，問題不反映出來，就頂著不辦。等有人反映了，領導追查了，媒體曝光了再執行。“法規在施行前，一定是要在媒體上提前公布告知大家的。”省人大常委會法制工作委員會副主任趙建綱表示，法律法規公布了就應當執行，不需要另外發文確定。不能以沒接到文件為由，就不執行政策。如果市民告到法院，一定是會嚴格按照法規生效的日期來判定的。（杜鵑 李治燕）