減少領導職數　降低行政成本

　　1月11日閉幕的南京市十五屆人大一次會議，選舉產生了新一屆南京市級國家機關領導人員。其中，正副市長從原來的12個變成了8個，減少了三分之一。經報道后，領導職數問題引起社會熱議。領導職數應該如何設置？多少副職才算合理？如何對職數設置有效制約管理？就此問題記者進行了采訪。

　　記者：南京市以及全國不少地方都進行副職“瘦身”，會有怎樣的效果？

　　馬慶鈺：往淺層

說，減少副職職數，會減少決策執行中多余的空間和時間節點，減少不必要的人為摩擦，不僅提高領導工作效率，而且還直接減少財政開支；此外，領導副職減肥，還會接下來帶動政府所轄機構部門的副職甚至非領導職務瘦身，這會更容易一些。

　　往深層說，對副職領導職數設定的整頓，是行政改革中一個帶有標志性的問題，這個動作再往下走，必定會牽扯到大部門制改革和編制管理的改革，也就是部門設置的科學化合理化和編制管理的規范化和法制化。

　　記者：如果領導職位特別是副職的安排不合理，會有哪些影響？

　　馬慶鈺：有明顯后果和潛在影響兩種。明顯的后果是因為副職設置過多，會增加決策與執行的溝通與協商成本，一個決定在形成中的會簽、審簽、審批的空間與時間距離都會大大延長。再一個是導致人浮于事或者反過來沒事生事，人浮于事，由于副職太多，但分管的事情太少，領導成了聊天喝茶干私事的閑差；或者走向另一個極端是，因為管事情太少，自己為了顯示自己的存在而到處制造事情，或者把手直接伸到下級部門中越俎代庖，結果是變成了一個擾民亂政的麻煩制造者。還有一個大家普遍反感的，就是增加了財政的支出負擔，增加一個副職領導，不僅是增加了決策執行的環節和溝通成本，而且增加的是辦公面積、司機和車子、秘書，以及享受的有關待遇，一個地市級副職領導一年下來總要產生幾十萬的職務開支，這是明顯的行政成本。最后還有一個潛在影響，就是敗壞了執政黨形象和官場風氣，對組織文化具有很壞的示范性。

　　記者：從2007年開始，黨委系統領導職數明確為1正2副，全國各地各級黨委都照此配置領導職數，這個問題解決的好。那么，政府領導的副職數額是否也可以用法規限制？

　　馬慶鈺：黨務相對來說比較單純，好做一些，且效果也明顯。這種解決問題的思路是對的，值得政府仿效。但是做起來大概會很復雜。從長遠看，必須通過充分發展市場經濟來破除官本位文化，同時要真正繼續推進政府職能減負，改變強勢和全能政府的思維，這些需要長期的努力。從近期看需要將領導副職的減肥，放到行政改革的全局中來落實。具體而言就是緊密結合大部門制改革、編制管理改革，和相關法律的修訂來推進，才是可行之計。

　　記者：如果要就此制定法律法規時要考慮哪些問題？

　　馬慶鈺：首先是，大部門制要大幅度推進，在一些地方政府的門戶網站，會發現職能相近和重復設置的部門很多，有些屬于市場和社會范圍的職能仍然抓在政府手中。各地政府要進一步解放思想，像廣東佛山的順德那樣大幅度合并和精簡黨政機構，如果政府所轄的部門大幅度減少，那樣就有條件大幅度減少領導職數。

　　其次是，必須要進行中央和地方政府組織法的修訂和單獨立法。補充關于政府職能權限、內設機構、人員編制、崗位結構等內容，特別是要明確審定程序。在此基礎上，制定國務院所轄機構的組織條例，制定地方各級政府單獨的組織法則，形成完備的政府組織法體系。要將職數設置中那些似是而非，語焉不詳的地方具體化、數量化，應由組織法統一規定，可以根據地方發展差異、人口差異、財政差異留有彈性，但絕不能大，比如政府正副職可設1正4副，最多5副。

　　再次是，將領導職數減肥寓于編制法制化的改革中。編制管理既要定職能、定機構，更要在人員崗位設置上保持足夠權威性，尤其是不僅對于內設機構的領導職數有發言權，也要對政府領導職數有發言權。為此，根本途徑是研究制定國家機構編制法，確定機構編制管理的法律地位。借鑒市場經濟和政府管理比較成熟的國家在機構編制管理方面的經驗，探索和實現機構編制立法。

　　與此同時，還要進行與公務員福利待遇平衡機制相關的調整。目標是將以領導職位為核心的利益分配原則，調整為按照資歷、年限、功績評價綜合評價為依據的公務員利益分配標準。要在現有公務員法的基礎上，按照官員的資歷、崗位評價和從業年限設定相應的級別晉升空間，然后根據級別來確定一個官員或者公務員的工資、獎金和福利等，而不僅僅與領導官位掛鉤。這可能也是有利于減少副職職數的必要改革措施之一。