????核心觀點(diǎn)

????發(fā)揮立法引領(lǐng)推動、人大立法主導(dǎo)這兩個(gè)作用。實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。將立法事務(wù)從行政主導(dǎo)過渡到立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)；將可操作性、可執(zhí)行力作為檢驗(yàn)立法質(zhì)量的重要指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)從原則規(guī)范到具體規(guī)范的轉(zhuǎn)變；堅(jiān)持立改廢釋并舉，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對性、有效性，讓法律修訂成為新時(shí)期立法工作的新常態(tài)

????立法是國家的重要政治活動，立法法則是規(guī)范國家立法活動的重要法律，是“管法的法”。作為十二屆全國人大三次會議的重要議程之一，立法法修正案草案8日提請大會審議。十八屆四中全會全面開啟了法治中國建設(shè)的帷幕，但立法質(zhì)量不高卻構(gòu)成了依法治國的瓶頸。立法法頒布15年來的首次修改之所以被社會各界寄予厚望，就是期盼它能從源頭上夯實(shí)全面依法治國的立法基礎(chǔ)。

????立法質(zhì)量不高是依法治國的軟肋

????十八屆四中全會《決定》中在談到法治建設(shè)的問題時(shí)指出，“有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對性、可操作性不強(qiáng)，立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出”。的確，我國現(xiàn)行法律體系的立法質(zhì)量不高現(xiàn)象并非個(gè)案，而是一種較為普遍的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在五個(gè)方面：一是法律體系尚未完備，立法空白猶多，無法可依的現(xiàn)象依然存在。以社會法部門為例，社會救助法、社會福利法、慈善事業(yè)法均未制定，甚至還沒有相對成熟的法規(guī)。2014年才出臺一部綜合性的行政法規(guī)即《社會救助暫行辦法》。

????二是現(xiàn)行法律可操作性弱、內(nèi)容過時(shí)的現(xiàn)象并不罕見，結(jié)果往往是有法難依。如《勞動合同法》、《就業(yè)促進(jìn)法》、《殘疾人保障法》等法律均存在著可操作性弱的不足，致使法律的實(shí)施效果大打折扣。另一方面，一些法律自頒行以來卻一直未有修訂過。由此導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中諸多問題無所適從，有的法律規(guī)范甚至成為阻礙改革發(fā)展的桎梏。

????三是法規(guī)、規(guī)章異常發(fā)達(dá)，立法層次低及其帶來的系列問題難以治理。我國的行政法規(guī)、地方法規(guī)與部門規(guī)章異常發(fā)達(dá)，數(shù)量是全國人大及其常委會通過的法律總數(shù)的數(shù)倍。部門利益、地方利益的痕跡隨處可見，爭權(quán)諉責(zé)的現(xiàn)象較為突出，更有行政部門通過法規(guī)、規(guī)章自相授權(quán)，進(jìn)一步損害了國家法制的完整性與部門之間的有效協(xié)同。

????四是一些法律的規(guī)制過于寬松，根本不足以矯治違法行為。例如，環(huán)境保護(hù)法對致污方的懲治、食品衛(wèi)生與食品安全法律對食品事故致害方的懲治等都明顯乏力，致使一些領(lǐng)域中的違法行為甚至演變到了法難責(zé)眾的地步。

????五是法律、法規(guī)、規(guī)章等重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象普遍化，不僅導(dǎo)致了立法資源的極大浪費(fèi)，亦損害了國家法制的完整性與統(tǒng)一性，有的甚至衍生出相互抵觸的現(xiàn)象。例如，在全國人大常委會2010年制定《社會保險(xiǎn)法》后，一些地方紛紛起草相關(guān)法規(guī)草案，個(gè)別省的立法機(jī)關(guān)出臺《農(nóng)村合作醫(yī)療條例》，將《社會保險(xiǎn)法》中已經(jīng)明確的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)制度安排演變成固化農(nóng)村合作醫(yī)療制度。

????多管齊下全面提升立法質(zhì)量

????此次立法法修正案草案在關(guān)于立法法制定宗旨的表述中增加了“提高立法質(zhì)量”、“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”等表述。正視現(xiàn)行法律體系存在的不足，將全面提升立法質(zhì)量擺到依法治國的首要位置，不僅要讓國家立法機(jī)關(guān)切實(shí)承擔(dān)起主導(dǎo)立法的責(zé)任，而且要讓國家立法機(jī)關(guān)切實(shí)承擔(dān)起確保所有立法的質(zhì)量得到全面提升的責(zé)任。為此，提出如下建議：

????——發(fā)揮立法引領(lǐng)推動、人大立法主導(dǎo)這兩個(gè)作用。實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。將立法事務(wù)從行政主導(dǎo)過渡到立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)；將可操作性、可執(zhí)行力作為檢驗(yàn)立法質(zhì)量的重要指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)從原則規(guī)范到具體規(guī)范的轉(zhuǎn)變；堅(jiān)持立改廢釋并舉，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對性、有效性，讓法律修訂成為新時(shí)期立法工作的新常態(tài)。

????——推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法。構(gòu)建行政、司法機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)良性互動機(jī)制，充分發(fā)揮全國政協(xié)、民主黨派、人民團(tuán)體等的積極作用。在立法機(jī)關(guān)逐漸主導(dǎo)立法事務(wù)后，盡快建立行政、司法機(jī)關(guān)定期向立法機(jī)關(guān)反饋立法需求和法律實(shí)施中的問題與新情況的機(jī)制非常必要，行政部門的立法機(jī)關(guān)(法制辦)應(yīng)當(dāng)成為常態(tài)化的執(zhí)法信息收集、反饋機(jī)關(guān)。同時(shí)，全國政協(xié)、各民主黨派、各人民團(tuán)體以及全國性專業(yè)社團(tuán)組織，都是中國特色政治體制的有機(jī)組成部分，應(yīng)建立定期征詢意見、委托立法研究、受理其立法建議與監(jiān)督投訴等的機(jī)制。立法與行政、司法的良性互動和體制內(nèi)力量的有序參與，正是依法治國并實(shí)現(xiàn)良法善治的應(yīng)有之義。

????——健全、完善立法工作的體制、機(jī)制，優(yōu)化國家立法機(jī)關(guān)組織與人員結(jié)構(gòu)。目前國家立法機(jī)關(guān)僅設(shè)有9個(gè)專門委員會和法工委、預(yù)算工委等少數(shù)工作機(jī)構(gòu)，編制控制與立法任務(wù)不能細(xì)分是制約立法質(zhì)量提升的重要原因。例如，全國人大財(cái)經(jīng)委員會負(fù)責(zé)聯(lián)系的政府財(cái)經(jīng)部門多達(dá)數(shù)十個(gè)，與之相關(guān)的立法以百計(jì)。因此，國家立法機(jī)關(guān)的專門委員會與工作機(jī)構(gòu)宜適當(dāng)增加。增加常委會會議時(shí)間(從雙月一次改為單月一次)。同時(shí)，完善各界有序參與立法的機(jī)制，拓寬公民有序參與立法的途徑，開展立法協(xié)商，完善立法論證、聽證、法律草案公開征求意見等制度；健全審議和表決機(jī)制；增加法律通過前評估、法律清理、制定配套規(guī)定、立法后評估等一系列推進(jìn)科學(xué)立法的措施。

????在全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中，法治中國建設(shè)的水平從根本上講取決于立法的質(zhì)量，我們迫切需要建立一個(gè)健全、完備、高質(zhì)量的法律體系。全面提升立法質(zhì)量，不僅是法治中國建設(shè)的內(nèi)在要求，更應(yīng)當(dāng)成為國家立法機(jī)關(guān)責(zé)無旁貸的核心使命。